投资项目离不开土地，但投资者投资时总是觉得项目落地最难。究其原因，一方面是投资者对土地法律政策了解不够；另一方面是土地法律政策散、乱、多、杂，往往投资者甚至土地专业人员也难以全面了解和熟练应用，其结果往往造成项目难以落地、落地代价高甚至违法建设。因此，用地者、管地者都需要对土地法律政策进行系统学习和集成应用。

 

       自然资源部印发的《产业用地政策实施工作指引（2019版）》（以下称《指引》）对现行的土地法律、规章、政策性文件，特别是近年来出台的各类产业用地政策进行了系统梳理，其中，除了法律发挥外，仅梳理集成的各类用地政策文件就有90个，这一方面说明出台这个指引有多重要，值得为其点赞；另一方面也说明近几年出台的用地政策文件多和散，存在碎片化现象，需要集成和提升。

 

总体而言——较2016年版指引的不同

 

       2019年版《指引》延续了2016年版工作指引为“三新”经济服务的宗旨，继续支持光伏等产业用地和新能源的发展。但与2016年版工作指引不同有四：

 

       一.强调为中小民营企业用地和国家级开发区外资企业用地提供保障，而不是为大、中、小、微企业发展用地需求提供保障。

 

       二.是提出对养老、教育、医疗、体育等公共服务设施的用地需求除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。

 

       三.支持返乡下乡人员创业创新，盘活空闲农房及宅基地，进行乡村旅游等民生基础设施建设。

 

       四.特别设置“土地供应基本规定”章节，依据法律法规规章等梳理了对国有建设用地使用权划拨、出让、改变土地用途等的管理要求，便于市场主体准确把握产业用地政策。

 

详细来讲——《指引》指明了5个方向

 

1.营造公平竞争环境，坚持更好服务市场主体

 

       《指引》要求各级自然资源主管部门在产业用地政策执行中要做到对各种所有制经济一视同仁，积极营造公平竞争环境，保障各种所有制经济平等取得土地要素。包括对国家级开发区利用外资项目所需建设用地指标要予以优先保障，做到应保尽保，以强化利用外资重要平台作用，推动国家级开发区创新和提升，努力拓展经济合作新空间。

 

       这项《指引》对政策执行作出必要说明，一方面使得市场主体能够更加充分地理解，有利于营造公开公平透明的市场环境；另一方面指导地方自然资源主管部门把握政策实施要点，积极为各种所有制经济提供良好服务。

 

2.适应新产业新业态发展需要，提高土地利用效率

 

       自2014李克强总理提出“大众创业 万众创新”以来各项数据显示我国新产业新业态呈稳步提升发展态势。土地供给侧改革的一项重要内容是增加新兴产业新业态用地供给，以土地利用方式转变来促进经济发展方式转变和结构优化，成为自然资源部在经济新常态下履行土地管理职责的新定位。

 

       由于过去土地政策着力于保障经济发展用地和民生用地，结果导致去库存压力很大，而新兴产业用地、新业态用地，以及医疗、养老、旅游和中小企业用地等需求满足度不高，因此土地供应也存在着结构亟需优化的问题。

 

       这项《指引》指导地方自然资源主管部门在产业用地政策执行中要严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，深入推动节约集约用地，转变土地利用方式，增加土地“含金量”。为创新创业企业提供用地，进而为企业营造宽松的成长环境，推进产学研结合，提高创新者的存活率和创新产品的转化率，全力提升全要素生产率。

 

3.优先保障民生设施用地供应，激发幸福产业等社会领域投资活力

 

       伴随我国居民收入水平和消费能力的日益提升，消费结构不断升级，人民对美好生活的需要不断扩大，旅游、文化、体育、健康、养老等“幸福产业”蓬勃发展。《指引》要求对医疗、养老、教育、文化、体育等民生领域用地指标适当倾斜，有序适度扩大用地供给。

 

       新型城镇化的核心是产业先行，以产业为龙头才能形成人口聚集，在人口聚集的基础上形成的真正城镇化。市场化下的新型城镇化是在产业先行的基础上，实现产、城、乡一体化发展。消费产业聚集引导城镇化是未来城镇化的关键和核心。

 

       因此，政府多措并举，保障民生基础设施建设，全方位促进旅游等幸福产业之间融合发展，创新地产模式，以促进区域综合开发。这不仅仅是一个房地产开发，同时也是城市开发、产业开发、景区开发运营的多地产整合开发。

 

4.促进农村土地流转，搞活农村经济

 

       《指引》贯彻落实2019年中央“一号文件”精神，遵循《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的要求，继续深化农村土地改革，加速确权流转。土地制度改革的核心方向是提高土地的使用效率。农村土地流转以确权为基础，以放活经营权流转为目的，从而提升土地要素的流动性。同时，放活农村土地经营权流转也意味着未来廉价的农村、土地用地供给瓶颈将打开，也有助于抑制地产泡沫、加速地产去库存化。

 

       《指引》支持返乡下乡人员创业创新，鼓励以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村一二三产业融合发展，培育壮大农村的新产业新业态，从而提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。海南作为全国首个全域旅游创建省，在解决围绕休闲农业与乡村旅游等农村新业态土地供给问题上的做法，也恰恰契合了中央的这一要求。

 

5.关于产业用地出让底价评估的规定

 

       《指引》要求依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）的规定，政府在供应产业用地前应依据土地估价结果和产业政策综合确定底价。产业用地价格评估应遵循出让地价评估技术规范，至少选择两种方法，且须包括收益还原法、市场比较法、剩余法中的一种方法，以及成本逼近法、公示地价系数修正法中的一种方法。

 

       对于存在可比交易实例的，宜首选市场比较法评估。对于缺乏市场交易的，可从同类产业的客观运营收益中剥离出土地收益，通过收益还原法评估地价。对于尚无明确收益资料的新兴产业用地，可通过相同或类似产业的投资分析资料等分析预测其正常收益，合理分配评估方法权重确定评估结果。

 

       《指引》特别强调收益还原法的重要性，对此着墨明显较多。

 

       对于国家予以政策扶持的产业类型，应遵循区分市场定价与政策优惠的原则，评估该类用地的正常市场价格后，综合考虑产业政策予以修正，确定基于相关政策约束下的参考价格。

 

       各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70％执行。按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。旅游相关建设项目中的人造景观用地应根据具体行业市场经营情况，客观评估确定供应底价。

 

       依据《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔2011〕38号）的规定，农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应严格按照规划合理布局，土地招拍挂出让前，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价。